棚改途径初步探索

棚户区改造指为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件开展的土地开发工作。棚户区改造项目是国家保障性安居工程的重要内容，对提高群众生活质量、带动区域经济发展、促进社会和谐稳定都具有十分重要的意义。同时，为应对经济下行压力，房地产市场收紧的新形势，棚户区改造土地开发相关项目已成房地产公司产业链的重要一环。根据棚改政策及实践情况，结合公司实际情况，简述棚改工作近期变化。

一、棚改发展沿革

改革开放后，我国尚处于经济体制转型初期，部分城市对棚户区实施了小规模的改造，但由于统筹的高度及改造力度不足，整体效果并不显著。

本世纪初，以政府为主导“集中连片”棚户区改造开始出现，政府作为项目投资主体、实施主体和建设主体，承担全部费用，资金主要来源于财政拨款，政府直接进行征拆、补偿及安置，负责棚改建设的全过程。

2008年后，住房市场日益火爆，保障性住房供给相对不足的情况下，棚户区改造步伐开始加快。同时随着改造力度的加大及改造规模的扩大，棚改资金不足的问题也日益凸显。为适应形势变化，政府与社会资本合作以实现棚户区改造棚改实施主体多元化的模式开始出现并逐步推广。社会资本开始进入棚改领域，政府通过制定优惠政策引入企业参与棚改开发项目。外部环境改善对吸引包含我公司在内的国有企业参与棚改项目起着起到了重要作用，同时国有企业的自身优势也为开拓新业务、进军新领域提供了有利保障。

二、棚改一般模式及近期政策变化

2015年6月，为解决棚改资金问题，国发37号文（《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》）为棚改找到了一条快捷举债通道，即政府购买棚改服务。政府购买棚改服务指“通过发挥市场机制作用，把政府应当承担的棚改征地拆迁服务、建设或筹集安置住房、公益性基础设施建设等方面工作，按照规定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由财政部门会同国土、房管等部门根据合同约定向其支付政府购买服务费用的一种模式”。

在此基础上棚改工作大体分为两种模式，即政府储备部门为主体棚改模式完成及企业一二级联动模式。前者由企业带资完成棚改工作并进行土地整理后，通过土地上市交易回笼资金。后者企业一次性完成一二级开发招投标，完成棚改工作后，通过项目建设销售回笼资金；目前，该模式要求项目用地必须全部为国有土地、项目已纳入市重大办下发的《北京市棚户区改造和环境整治项目计划册》、项目搬迁居民需原地回迁、项目自身能实现资金平衡、参与投标公司必须是国资委确定的全资国有企业。

2017年召开的全国金融工作会议上，习近平总书记明确提出“要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置”的思路。严控地方政府隐性债务作为防范化解重大金融风险的重要举措，政府购买服务融资开始收紧。

2018年9月，财政部、市财政局针对隐性政府债相继明确了相关意见，要求2017年7月14日前所有企业带资类开发项目于年底前完成化债方式，7月14日以后项目严禁新增隐性政府债。2018年10月8日，李克强总理在国务院常务会议中提出“各地要严格评估财政承受能力，科学确定2019年度棚改任务”。

此外，在其他方面也提出了一系列新要求。2018年3月15日根据北京市2035年总体规划，市规土委出台584号（《市规划国土委关于落实北京城市总体规划加强中心城区和新城控规维护前期工作的函》）文件，要求土地开发类项目要实现双控，留白留绿、补齐短板，严格控制“拆建比”、“拆占比”。同时要求在项目实施前要完成交通影响评价、水影响评价评、环境影响评价三评审查。根据市规划国土函[2018]584（《市规划国土委关于落实北京城市总体规划加强中心城区和新城控规维护前期工作的函》）文件要求，申报控规前需办理完成交通影响评价、水影响评价；环评内容由规土委征求市环保局意见。随后市建委下发了51号（《关于进一步完善北京市棚户区改造计划管理工作的意见》）、99号（《北京市住房和城乡建设委员会关于开展本市棚改项目征拆安置补偿方案、资金平衡方案和开发建设方案审核有关意见的请示 》）文件，要求新增棚改项目必须能够实现资金平衡、规划必须稳定以及征拆方案必须经市征拆处审批通过方能开展。

三、棚改途径探索

结合笔者自己参与项目实施情况。目前，棚改项目主要面临两个主要问题，即政策不稳定以及征拆周期较长的问题。前者，结合上述发展情况来看，社会资本进入棚改领域的时间相对较短，而近年来经济形势起伏较大，政策模式尚处于摸索阶段通过积极沟通相关委办局。这就要求我们及时了解并跟进相关政策变化，提前协调可能出现的问题，从而有效维护企业的权益，规避可预见的风险，促进公司的可持续发展。后者，被征拆对象众口难调，政策范围内的补偿标准不能满足全部被征拆人的预期，而司法程序相对周期较长，这要求我们

当前，政府土地储备部门为主体的一级开发项目将来要以纯政府财政出资开发，实施单位获得2%～5%的管理费，集体土地棚改项目主要以专项政府债券解决。国有土地棚改以一次性招标方式解决。这就意味着，带资企业进行土地开发类项目开始向一二级联动（棚改一次性招标、集体土地产业房、自有国有土地建共有产权房），一级开发无资金压力且有固定利润的方向发展。鉴于政策变化，应密切关注、研究、分析政策导向，结合开发公司“十三五”战略中，低成本拿地和建设保障房项目的思路，充分利用国有企业与政府联系密切的资源优势拓展项目。目前，棚改项目主要面临两个主要问题，即政策不稳定以及征拆周期较长的问题。前者，结合上述发展情况来看，社会资本进入棚改领域的时间相对较短，而近年来经济形势起伏较大，政策模式尚处于摸索阶段通过积极沟通相关委办局。这就要求我们及时了解并跟进相关政策变化，提前协调可能出现的问题，从而有效维护企业的权益，规避可预见的风险，促进公司的可持续发展。后者，被征拆对象众口难调，政策范围内的补偿标准不能满足全部被征拆人的预期，而司法程序相对周期较长，这要求我们在制定征拆方案是充分考虑各种情况，加强与被征拆对象沟通，积极运用各种手段解决问题。

国有企业利用自身优势参与棚户区改造棚改工作，目前仍具备良好的可行性。但是在参与过程中，也将面临更多的经济及政策风险，通过相应的措施确保风险可控，从而有效维护企业的权益，促进企业的可持续发展。